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Zusammenfassung der Anhörung Eingliederungshilfe

21.11.2007: Die Bundestagsfraktion hat am 5.11.07 eine Anhörung zur Zukunft der Eingliederungshilfe veranstaltet. Eine erste ausführliche Zusammenfassung steht jetzt zur Verfügung.

Zusammenfassung

Die Eingliederungshilfe - gesetzlich geregelt im Zwölften Buch des Sozialgesetzbuches - ist eine wichtige Grundlage für die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen am Leben in der Gemeinschaft. Die Eingliederungshilfe umfasst Leistungen zur medizinischen Rehabilitation, zur Teilhabe am Arbeitsleben sowie Leistungen zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft. Mit einem Betrag von 10,6 Milliarden Euro in 2006 umfasst die Eingliederungshilfe 58 % der gesamten Nettokosten der Sozialhilfe. Dieser Betrag wird in den kommenden Jahren weiter steigen, da die Zahl von Menschen, die auf diese Leistung angewiesen sein werden, ebenfalls zunimmt und absehbar zunehmen wird. Die Eingliederungshilfeleistungen können im Vergleich zu anderen Sozialleistungen recht flexibel erbracht werden. Leider ist es im Zusammenspiel von Sozialhilfeträgern und Leistungserbringern bei aller prinzipiellen Flexibilität dieses Leistungstyps bislang nicht gelungen, den zunehmenden Bedürfnissen nach mehr Selbständigkeit und Selbstbestimmung der Menschen mit Behinderungen ausreichend nachzukommen. Der institutionelle Rahmen und die Orte der Leistungserbringung werden nach wie vor von stationären Einrichtungen dominiert, die mit entsprechend starren Vorgaben für die Lebensführung verbunden sind.

Die Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen hat in einem Eckpunktepapier Vorschläge zur Neuordnung der Eingliederungshilfe unterbreitet, die sich zunächst auf die Bereiche "Wohnen", "finanzielle Nachteilsausgleiche" und "Frühförderung" konzentrieren. Der Bereich "Teilhabe am Arbeitsleben" steht im Jahr 2008 als besonderes Vorhaben im Mittelpunkt der bündisgrünen Fraktionsarbeit.

Ausgewiesene Fachleute und politisch Verantwortliche aus dem gesamten Bundesgebiet diskutierten am 05.11.2007 über die vorgestellten Eckpunkte sowie weitere Lösungsansätze und -möglichkeiten. In vier Themenkomplexen wurden die Perspektiven der Soziahilfeträger, der Leistungserbringer und Einrichtungen, der Menschen mit Behinderungen und ihrer Organisationen sowie die politische Umsetzungsperspektive durchleuchtet. Die Anhörung war mit mehr als 100 Gästen gut besucht.

Markus Kurth, sozial- und behindertenpolitischer Sprecher der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, betonte in seinem Einführungsbeitrag die Notwendigkeit, dieses Thema einer breiteren Öffentlichkeit zukommen zu lassen. Da die Eingliederungshilfe vergleichbar dem Finanzvolumen in der Unfallversicherung und die Ausgabenentwicklung wesentlich dynamischer als in der Pflegeversicherung sei, müssten sich mindestens deswegen auch die anderen Fraktionen im Bundestag verstärkt mit der Problematik auseinandersetzen. Ferner kritisierte Markus Kurth die mangelnde Initiative der Bundesregierung und insbesondere der Bundesländer, die sich in einer Art "Ping-Pong"- Spiel die Verantwortlichkeit für eine Reforminitiative in der Eingliederungshilfe hin und her schöben.

Prof. Dr. Felix Welti von der Hochschule Neubrandenburg führte nachfolgend in die zukünftigen Herausforderungen für die Eingliederungshilfe ein. Da die Zuordnung der Eingliederungshilfe zur Fürsorge der Sozialhilfe von den Menschen mit Behinderungen und ihren Organisationen als benachteiligend empfunden würde, bemängelte Prof. Welti das Fehlen eines vorgelagerten sozialen Sicherungssystems außerhalb der Sozialhilfe. Tatsächlich ginge es bei den besonderen Leistungen der Eingliederungshilfe im Wesentlichen um Nachteilsausgleiche, die etwa im Gegensatz zu klassischen Fürsorgeleistungen auch aus rechtssystematischen Gründen anrechnungsfrei zu stellen seien.

In dem ersten Themenkomplex ging es um die Perspektive der Sozialhilfeträger.

Martina Hoffmann-Badache, Landesrätin des Dezernates Sozialhilfe im Landschaftsverband Rheinland (LVR), informierte als überörtlicher Sozialhilfeträger von 14 Städten und Gemeinden über ihre Erfahrungen. Frau Hoffmann-Badache berichtete von der Rahmenzielvereinbarung im Rheinland zwischen dem LVR als verantwortlichem Sozialhilfeträger und den Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände, die den Abbau von etwa 2000 Heimplätzen bis zum Jahr 2008 vorsehe. Hierfür arbeite der Landschaftsverband mit finanziellen Anreizen, sowohl für die Einrichtungsträger als auch für die auszugswilligen Menschen mit Behinderungen. Als ein großes Problem bezeichnete Frau Hoffmann-Badache die unterschiedlichen Preise der Maßnahmenpauschalen im stationären Bereich - sowohl im Rheinland selbst, als auch im gesamten Bundesgebiet. Hier habe der Landschaftsverband mit der Einführung einer einheitlichen Fachleistungspauschale im ambulanten Bereich andere Maßstäbe gesetzt. Um weitere Anreize für die Inanspruchnahme von ambulanten Hilfen zu setzen, plädiere die Mehrheit der Landschaftsversammlung (Anm.: das Parlament des LVR) für einen Verzicht auf die Heranziehung von Einkommen und Vermögen von Personen, die ambulanten Leistungen zur Teilhabe erhalten. Finanziell falle dies nicht ins Gewicht, da die durchschnittlichen Kosten pro Person und Jahr für die stationären Formen der Leistungserbringung weit über denen der ambulanten Leistungen lägen. Insofern ermögliche der durch einen Anrechnungsverzicht auslösbare Nachfrageschub für Lebensformen in der eigenen Häuslichkeit sogar wirtschaftliche Vorteile. Dies sei aber im Rahmen des derzeitigen Rechts der Sozialhilfe nicht möglich.

Dr. Irene Vorholz, Beigeordnete für Soziales, Jugend und Bildung des Deutschen Landkreistages, befand im Gegensatz zu Frau Hoffmann-Badache, dass Einkommen und Vermögen bei der Bemessung der Eingliederungshilfe bislang zu wenig herangezogen würden. Da Menschen mit Behinderungen nicht schlechter oder besser gestellt werden sollten als Menschen ohne Behinderungen, sei eine stärkere Kostenbeteiligung der leistungsstarken Menschen mit Behinderung im Rahmen der Eingliederungshilfe angezeigt. Insbesondere die Vermögensanrechnung - etwa von großen Erbschaften - sei stärker als bislang zu beachten. Neben der stärkeren Konzentration auf den individuellen Hilfebedarf, der unabhängig von der Betreuungsform gewährt werden sollte, sprach sich Frau Dr. Vorholz für eine stärkere Beteiligung der Pflege- und Krankenversicherung aus. Diese sollten ihre Leistungen auch Menschen mit Behinderungen vollumfänglich zur Verfügung stellen.

Dr. Karsten McGovern, Dezernent, Erster Kreisbeigeordneter im Landkreis Marburg-Biedenkopf, mahnte grundlegende Änderungen im Steuerungssystem der Eingliederungshilfe an. Für ihn sei der Teilhabegedanke in lokaler Koordination zentral. Zwar seien die Kommunen schon in einigen Bereichen, wie etwa der Frühförderung, zuständig, allerdings hemme die sozialrechtliche Nachrangigkeit das Engagement der Kommunen. Dr. McGovern sprach sich für weniger Regulation und mehr wirkungsorientierte Steuerung aus, angereichert durch finanzielle Anreize von Bundes- oder Landesseite. Das Beispiel der Servicestellen zeige die Auswirkungen falscher Steuerungsmechanismen.

In der anschließenden Diskussion gab es Fragen zu der Verortung der Elternassistenz in der Eingliederungshilfe, zur "Integrierten Versorgung", zur Aufgabe der Schulen an der Förderung von Kindern mit Behinderungen sowie zur Teilhabe am Arbeitsleben. Horst Frehe plädierte im Rahmen der Diskussion dafür, die finanziellen Ressourcen nicht in die ineffizienten gemeinsamen Servicestellen oder gar die Pflegestützpunkte zu geben, sondern lieber das Geld den Beratungsangeboten der Behindertenverbände zukommen zu lassen. Diese könnten der auch oft geforderten gestärkten Verbraucherfunktion der Menschen mit Behinderung nachkommen.

Der zweite Themenkomplex setzte sich mit der Perspektive der Leistungserbringer und der bisherigen Einrichtungen auseinander.

Michael Conty, Vorsitzender des Bundesverbandes evangelische Behindertenhilfe e.V. (BeB), stellte fest, dass das Beispiel aus Nordrhein-Westfalen sehr positiv zu bewerten sei. Allerdings sehe er auch viele Regionen, in denen eine Verständigung eben nicht so einfach sei. Vielerorts kämen Gespräche zwischen Sozialhilfeträgern und Leistungserbringern nur sehr stockend voran. Gerne könne, wie im Rheinland praktiziert, auch mit finanziellen Anreizen gearbeitet werden, so Conty. Man müsse aber auch die Entscheidung der Betroffenen akzeptieren, falls diese sich bewusst für eine Unterbringung in einer stationären Einrichtung aussprächen. Ferner warnte der Vorsitzende des BeB in der Diskussion um die Trennung der Immobilienbewirtschaftung von der Dienstleistung am Menschen vor fälschlichen Umetikettierungen. Es bedürfe mehr barrierefreier, dezentraler und lokal verstrickter Wohnungsangebote.

Dr. Franz Fink, Deutscher Caritasverband, Leiter des Referats Behindertenhilfe und Psychiatrie, betonte in seinem Beitrag die Wichtigkeit eines umfassenden Assessment-Verfahrens zu Beginn einer Zielvereinbarung zwischen Kostenträger und der Person, die Leistungen bezieht. Dieses Verfahren müsse grundlegend wissenschaftlich abgesichert werden. Neben der Pflege- und der Rehabilitationswissenschaft gelte es, auch endlich eine Teilhabewissenschaft zu begründen. Bezüglich der Preisbildung sprach sich Dr. Fink für einen Geldbetrag aus, der nicht an der abstrakten Leistungsbeschreibung, sondern am individuellen Bedarf des Menschen mit Behinderung zu messen sei. Ebenso wie Herr Conty wollte Herr Fink keine grundsätzlichen Einwände gegen Anreizsysteme der Sozialhilfeträger anmelden. Allerdings müsse der Prüfstein jeglicher Umbaumaßnahmen und Weiterentwicklung sein, dass auch schwerstbehinderte Menschen und Menschen mit herausfordernden Verhaltensweisen mitgedacht würden.

In der anschließenden Diskussion wurde noch einmal die Perspektive der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Einrichtungen näher beleuchtet. Markus Kurth erkundigte sich bei den Einrichtungsträgern, wie mit Ängsten und Unsicherheiten umgegangen würde. Herr Conty und Herr Fink bestätigten, dass es sich hier um eine schwierige, langfristige Aufgabe der Personalentwicklung handele. Sie verwiesen auf ihre Personalentwicklungsstrategien, Fortbildungen und Qualifizierungen sowie verschiedene Modellprojekte in ihren Einrichtungen. Es bedürfe, so die beiden, umfänglicher finanzieller Mittel, um den Umbau auch für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sozialverträglich zu bewerkstelligen.

Der dritte Themenkomplex setzte sich mit der Perspektive der Menschen mit Behinderungen und ihrer Organisationen auseinander.

Horst Frehe MdBB, Vertreter der Interessenvertretung Selbstbestimmt Leben (ISL), sprach sich dafür aus, die Novellierung der Eingliederungshilfe nur dann unterstützen zu wollen, wenn der Ansatz ein sehr grundsätzlicher sei. Die Eingliederungshilfe sei nicht mehr als Teil der Sozialhilfe weiterzuentwickeln. Im Wesentlichen nannte Horst Frehe vier Aspekte. So solle der Bund erstens die Finanzierung der ambulanten Hilfen übernehmen. Dies würde ein Finanzvolumen von etwa 2 Milliarden betragen. Zweitens sollte die Anrechnung von Vermögen, Einkommen und Unterhaltspflichtigen beendet werden. Ferner sollten drittens vereinzelte Nachteilsausgleiche zu einem bedarfsgerechten, pauschalierten Teilhabegeld zusammengefasst werden. Viertens sprach er sich schließlich für ein uneingeschränktes Wunsch- und Wahlrecht in den verschiedenen Büchern des Sozialgesetzbuches aus.

Norbert Müller-Fehling, Geschäftsführer des Bundesverbandes Körper- und Mehrfachbehinderte, nannte mehrere Bedingungen, unter denen eine Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe ablaufen müsse. So forderte er eine unabhängige Beratung und Information, die nur der Ratsuchenden und deren Familien verpflichtet seien. Neben dem schon genannten trägerübergreifenden Bedarfsfeststellungsverfahren, des Case-Mangements sowie des Zugangs zu allen Sozialleistungen (auch Pflege- und Krankenversicherung) mahnte Müller-Fehling die Ausrichtung der Qualitätssicherung an Ergebnisqualität, Nutzerzufriedenheit und Verbraucherschutz an. Eine Herauslösung aus dem gewohnten Setting der stationären Hilfen könne zudem auch nur dann erfolgen, wenn alle Kultur- und Sportangebote der Gemeinde den Menschen mit Behinderungen zugänglich gemacht würden.

Klaus Lachwitz, Stellvertretender Geschäftsführer der Bundesvereinigung Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung e.V., sprach die im letzten Jahr verabschiedete UN Konvention für die Rechte von Menschen mit Behinderungen an. Diese würde und wird ganz andere Herausforderungen an die politische Umsetzungsdiskussion in Deutschland bringen. Nach den Grundprinzipien der UN-Konvention sei die Unterstützung von Menschen mit Behinderungen kein Akt der Fürsorge, sondern ein Menschenrecht. Dieser Punkt sei in der deutschen Debatte kaum bekannt. Hart ins Gericht ging Klaus Lachwitz mit den Positionen des Deutschen Landkreistages. Deren "blindes" Festhalten am Nachrangigkeits- und Bedürftigkeitsprinzip bezeichnete Lachwitz als "hinterwäldlerisch".

In der darauffolgenden Diskussion bemerkte Prof. Welti, dass man sich parallel zur Forderung einer Herauslösung der Eingliederungshilfe aus der Sozialhilfe auch Gedanken darum machen müsse, wer der zukünftige Träger sein sollte. Hier gäbe es zwei Möglichkeiten: Entweder eine trägerübergreifende Zusammenarbeit mit der Gefahr der Schnittstellenprobleme - wie man sie schon bei den Hartz-Reformen erleben konnte - oder einer ganz neuen Behörde als Träger der Eingliederungshilfe.

Der vierte Themenkomplex, moderiert von Rika Esser, Christoffel-Blindenmission, befasste sich schließlich mit den politischen Perspektiven einer Zukunft der Eingliederungshilfe.

Erika Huxhold, Leiterin der Abteilung V im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Belange behinderter Menschen, Rehabilitation, Sozialhilfe, soziale Integration), konnte die Visionen der Behindertenverbände im Großen und Ganzen teilen. Allerdings würden Gedanken über ein eigenständiges Leistungsgesetz bzw. über die Schaffung einer neuen Behörde zum jetzigen Zeitpunkt nicht weiterhelfen. Der Koalitionsvertrag sehe eine strukturelle Weiterentwicklung vor, die nur in kleinen, sehr mühsamen Schritten umgesetzt werden könne. Von Bundesseite wird derzeit, so Erika Huxhold, vor allem von wissenschaftlicher Seite versucht herauszufinden, wie die sog. Fehlsteuerungen beim Zugang in die Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) oder aber auch die zurückhaltende Inanspruchnahme des Trägerübergreifenden Persönlichen Budgets angegangen werden könne. Was die konkrete Umsetzung einer Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe anbelangt, so stehe der Bund zwar in der Gesamtverantwortung, grundsätzlich seien aber die Bundesländer nun in der Pflicht.

Dr. Richard Auernheimer, ehem. Staatssekretär im Ministerium für Arbeit, Soziales, Familie und Gesundheit des Landes Rheinland-Pfalz, hielt in seinem Beitrag fest, dass der Übergang zu einem neuen Leistungsrecht nicht die Lösung für bestehende Herausforderungen sei. Vielmehr würde die konkrete Umsetzung bestehender Regelungen - wie das Persönliche Budget, das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz oder die verstärkte bürgerrechtliche Dimension - die bisherige Praxis der Eingliederungshilfe verändern. Dabei seien nicht die gesetzlichen Vorgaben ein Entwicklungshindernis, sondern vielmehr "das administrative Verhalten der Kostenträger und die fachlichen Vorlieben der Leistungsanbieter". Die Herausforderung der nächsten fünf bis zehn Jahre sei darüber hinaus, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Kommunen stärker zu qualifizieren, da diese zukünftig die Entscheidungen treffen.

Markus Kurth sprach das Dilemma an, vor dem er und seine Fraktion stünden. Einerseits unterstützten sie den bürger- und menschenrechtlichen Ansatz, welcher dem Prinzip der behinderungsbedingten Nachteilsausgleiche folge und schließlich ein eigenständiges Leistungsrecht zur Folge hätte. Andererseits seien die politischen Kräfteverhältnisse momentan so, dass eine Ansiedlung aller Leistungen bei einem Träger der Gefahr unterliege, eine schlechtere Finanzierung und geringere Qualitätsstandards der Eingliederungshilfe zu riskieren. Viel wichtiger sei es darum derzeit, elementare Einzelschritte - wie das Trägerübergreifende Persönliche Budget auch in der Pflege, die Nichtanrechnung von Einkommen und Vermögen bei ambulanten Leistungen, eine Zusammenfassung finanzieller Nachteilsausgleiche - mit dem Gedanken der Barrierefreiheit zu verbinden. Je weniger Barrieren es im Alltag gäbe, so Markus Kurth, desto weniger wären die Menschen auf Leistungen des Sozialgesetzbuches angewiesen. Die langfristige Perspektive eines Leistungsgesetzes sei weiter zu verfolgen, erfordere aber Vorleistungen und Vorarbeiten in den bestehenden Teilen des gegliederten Systems.

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